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Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) hat die von rund 200.000 Bürgern unterstützten Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen eine Zustimmung Deutschlands zur vorläufigen Anwendung des umstrittenen Freihandelsabkommens mit Kanada (CETA) zurückgewiesen. Zugleich gab das Gericht der Regierung eine Reihe von Maßgaben mit auf den Weg.

Mit dem heute verkündetem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht grünes Licht für eine Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat der Europäischen Union zur Unterzeichnung, zum Abschluss und zur vorläufigen Anwendung des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und Kanada (Comprehensive Economic and Trade Agreement – CETA) gegeben. Der Rat der Europäischen Union wird darüber voraussichtlich am 18. Oktober 2016 entscheiden.

In seiner Entscheidung machte das Gericht allerdings deutlich, dass die Bundesregierung sicherstellen muss,

  • dass ein Ratsbeschluss über die vorläufige Anwendung nur die Bereiche von CETA umfassen wird, die unstreitig in der Zuständigkeit der Europäischen Union liegen,
  • dass bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache eine hinreichende demokratische Rückbindung der im Gemischten CETA-Ausschuss gefassten Beschlüsse gewährleistet ist, und
  • dass die Auslegung des Art. 30.7 Abs. 3 Buchstabe c CETA eine einseitige Beendigung der vorläufigen Anwendung durch Deutschland ermöglicht.

„Bei Einhaltung dieser Maßgaben bestehen für die Rechte der Beschwerdeführer sowie für die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages keine schweren Nachteile, die im Rahmen einer Folgenabwägung den Erlass einer einstweiligen Anordnung geboten erscheinen ließen“, so die Auffassung der Verfassungsrichter.

Im April 2009 ermächtigte der Rat der Europäischen Union die Europäische Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen über ein Wirtschafts- und Handelsabkommen mit Kanada. Das Abkommen sollte das gemeinsame Ziel einer beiderseitigen schrittweisen Liberalisierung praktisch aller Bereiche des Waren- und Dienstleistungshandels und der Niederlassung bekräftigen und die Einhaltung internationaler Umwelt- und Sozialabkommen sicherstellen und erleichtern. Nach Abschluss der Verhandlungen unterbreitete die Europäische Kommission dem Rat der Europäischen Union im Juli 2016 den Vorschlag, die Unterzeichnung von CETA zu genehmigen, die vorläufige Anwendung zu erklären, bis die für seinen Abschluss erforderlichen Verfahren abgeschlossen sind, und das Abkommen abzuschließen.

Die Kläger befürchten, dass ein Beschluss des Rates der Europäischen Union über die Genehmigung der Unterzeichnung von CETA, dessen vorläufige Anwendung und den Abschluss des Abkommens die Bürger wie auch den Bundestag in wesentlichen grundgesetzlich verbrieften Mitbestimmungsrechten beeinträchtigt.

Drei Aspekte spielten bei den Erwägungen des Senats für die Zurückweisung der Anträge eine wesentliche Rolle:

1. Das Bundesverfassungsgericht kann einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der entsprechenden Prüfung sei regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen. Dieser werde noch weiter verschärft, so die Richter, „wenn eine Maßnahme mit völkerrechtlichen oder außenpolitischen Auswirkungen in Rede steht“. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache haben außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht eine Folgenabwägung vornehmen.

2. Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleiben ungeachtet offener Fragen der Zulässigkeit und Begründetheit der Verfassungsbeschwerden und des Organstreitverfahrens jedenfalls aufgrund der gebotenen Folgenabwägung ohne Erfolg.

3. Erginge die einstweilige Anordnung, erwiese sich die Mitwirkung der Bundesregierung an der Beschlussfassung des Rates über die vorläufige Anwendung von CETA später aber als verfassungsrechtlich zulässig, drohten der Allgemeinheit mit hoher Wahrscheinlichkeit schwere Nachteile. Dabei lägen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts „die wesentlichen Folgen eines auch nur vorläufigen, erst recht aber eines endgültigen Scheiterns von CETA weniger auf wirtschaftlichem als vielmehr auf politischem Gebiet. Eine einstweilige Anordnung, durch die die Bundesregierung an einer Zustimmung zur vorläufigen Anwendung von CETA gehindert würde, würde in erheblichem Maße in die – grundsätzlich weite – Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung im Rahmen der Europa-, Außen- und Außenwirtschaftspolitik eingreifen“. Dies gälte in vergleichbarer Weise auch für die Europäische Union.

„Ein – auch nur vorläufiges – Scheitern von CETA dürfte über eine Beeinträchtigung der Außenhandelsbeziehungen zwischen der Europäischen Union und Kanada hinaus weit reichende Auswirkungen auf die Verhandlung und den Abschluss künftiger Außenhandelsabkommen haben“, erklärte Prof. Dr. Andreas Voßkuhle, Vorsitzender des Zweiten Senats des BVerfG. Insofern erscheine es naheliegend, dass sich der Erlass einer einstweiligen Anordnung negativ auf die europäische Außenhandelspolitik und die internationale Stellung der Europäischen Union insgesamt auswirken würde. Selbst wenn das Gericht in der Hauptsache später gegen die Kläger entscheiden sollte, könnten die mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundenen Nachteile „sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als irreversibel erweisen“. Das könnte nach Auffassung der Richter zu einer Einbuße an Verlässlichkeit sowohl der Bundesrepublik Deutschland als auch der Europäischen Union insgesamt führen und sich „dauerhaft negativ auf den Handlungs- und Entscheidungsspielraum aller europäischen Akteure bei der Gestaltung der globalen Handelsbeziehungen auswirken“.

Die Nachteile, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, sich die Mitwirkung der Bundesregierung an der Beschlussfassung des Rates später aber als unzulässig erwiese, wiegen nach Auffassung des Gerichts dagegen „weniger schwer“. Zwar enthalte CETA Bestimmungen, die den Beschluss des Rates über die vorläufige Anwendung im Hauptsacheverfahren als Ultra-vires-Akt qualifizieren könnten. Von einem Ultra-vires-Akt ist dann die Rede, wenn eine getroffene Entscheidung außerhalb der Kompetenzen der entscheidenden Stelle liegt.

Darüber hinaus sei nicht ausgeschlossen, dass die durch Artikel 79, Absatz 3 des Grundgesetzes geschützte Verfassungsidentität davon betroffen werde. Allerdings habe die Bundesregierung dargelegt, dass „durch die endgültige Fassung des Ratsbeschlusses und entsprechende eigene Erklärungen (Art. 30.7 Abs. 3 Buchstabe b CETA) Ausnahmen von der vorläufigen Anwendung bewirkt werden, die es jedenfalls im Ergebnis sichergestellt erscheinen lassen, dass der bevorstehende Beschluss des Rates über die vorläufige Anwendung von CETA nicht als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren sein dürfte“. Damit dürften auch etwaige Bedenken bezüglich der grundgesetzlichen Verfassungsidentität entkräftet sein.

Die Bundesregierung hat nach Darstellung des BVerfG außerdem deutlich gemacht, dass sie im Europäischen Rat nur denjenigen Teilen von CETA zustimmen wird, für die die Europäischen Union auch rechtmäßig zuständig ist. Sie wird demnach „nicht der vorläufigen Anwendung für Sachmaterien zustimmen, die in der Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland verblieben sind“. Dies betreffe insbesondere Regelungen zum Investitionsschutz, einschließlich des Gerichtssystems (Kapitel 8 und 13 CETA), zu Portfolioinvestitionen (Kapitel 8 und 13 CETA), zum internationalen Seeverkehr (Kapitel 14 CETA), zur gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen (Kapitel 11 CETA) sowie zum Arbeitsschutz (Kapitel 23 CETA).

Die Bundesregierung könne verfassungsrechtliche Konflikte durch Kompetenzen des so genannten Gemischten CETA-Ausschusses vermeiden, indem etwa durch eine „interinstitutionelle Vereinbarung“ sichergestellt werde, „dass Beschlüsse des Ausschusses nach Artikel 30.2 Absatz 2 CETA nur auf Grundlage eines gemeinsamen Standpunktes (Artikel 218 Absatz 9 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV) gefasst werden, der im Rat einstimmig angenommen worden ist“.

Das Gericht sieht abschließend die Möglichkeit, dass im Konfliktfall die Bundesregierung noch immer die Notbremse ziehen und die vorläufige Anwendung für Deutschland als beendet erklären kann. Dazu der Senatsvorsitzende Prof. Dr. Voßkuhle: „Sollte sich entgegen der Annahme des Senats ergeben oder abzeichnen, dass die Bundesregierung die von ihr angekündigten Handlungsoptionen zur Vermeidung eines möglichen Ultra-vires-Aktes oder einer Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nicht realisieren kann, verbleibt ihr in letzter Konsequenz die Möglichkeit, die vorläufige Anwendung des Abkommens für die Bundesrepublik Deutschland durch schriftliche Notifizierung zu beenden. Zwar erscheint die Auslegung der genannten Norm nicht zwingend. Sie ist aber von der Bundesregierung als zutreffend vorgetragen worden. Dieses Verständnis hat sie in völkerrechtlich erheblicher Weise zu erklären und ihren Vertragspartnern zu notifizieren.“

(Urteil vom 13. Oktober 2016 – 2 BvR 1368/16, 2 BvR 1444/16, 2 BvR 1823/16, 2 BvR 1482/16, 2 BvE 3/16)

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